Přednost práva EU a národní soudy: kdo má poslední slovo?

V roce 1962 odmítl italský právník Flaminio Costa zaplatit účet za elektřinu ve výši necelých dvou tisíc lir. Částka byla malicherná, případ nikoli: Costa tvrdil, že zákon o znárodnění italského elektrárenství porušuje smlouvu o EHS. Když věc dorazila k Soudnímu dvoru, soudci ji využili k vyslovení zásady, která od té doby formuje evropské právo: právo plynoucí ze smluv nelze přebít vnitrostátními právními předpisy.

Zásada se nazývá přednost, případně nadřazenost. Je jedním ze základů právního řádu EU a zároveň jedním z nejvíce sporných, protože odpovídá na otázku, kdo má poslední slovo v právním systému s více zdroji autority. Tento výklad popisuje doktrínu, místa, kde se národní soudy ozvaly, a její uplatnění v Česku. Českou stránku věci podrobněji rozebírá článek Ústavní soud a právo EU, otázku, jak se akty EU dostávají do vnitrostátního práva, článek nařízení a směrnice EU.

Doktrína Soudního dvora

Soudní dvůr zásadu budoval postupně.

Rozsudek Van Gend en Loos (1963) stanovil, že Společenství je nový právní řád mezinárodního práva, ve prospěch něhož státy omezily svá suverénní práva, a že právo EU může zakládat práva, kterých se jednotlivci mohou domáhat před národními soudy. To je přímý účinek.

Rozsudek Costa v. ENEL (1964) šel dál. Smlouva vytvořila vlastní právní systém, který se stal nedílnou součástí právních řádů členských států, a státy nemohly postavit nad systém, který přijaly na základě vzájemnosti, pozdější jednostranné vnitrostátní opatření. Kdyby jej vnitrostátní právo mohlo přebít, byl by zpochybněn právní základ Společenství.

Rozsudek Internationale Handelsgesellschaft (1970) přidal, že platnost opatření EU nelze napadat na základě základních práv, jak jsou formulována ve vnitrostátní ústavě. Soudní dvůr trval na tom, že ochranu práv je třeba hledat uvnitř samotného práva EU, a tuto ochranu postupně vybudoval; dnes je kodifikována v Listině základních práv.

Rozsudek Simmenthal (1978) vyvodil praktický závěr pro soudce: národní soud, který uplatňuje právo EU, je musí uplatnit v plném rozsahu a nepoužít jakékoli odporující vnitrostátní ustanovení, aniž by čekal, až je zákonodárce nebo ústavní soud odstraní.

Zásada není zapsána v hlavním textu smluv. Členské státy ji zaznamenaly v Prohlášení č. 17 připojeném k Lisabonské smlouvě, podle něhož mají smlouvy a právo EU přijaté na jejich základě přednost před právem členských států, v souladu s judikaturou Soudního dvora. Prohlášení není článek smlouvy, a to je jeden z důvodů, proč kritici označují doktrínu za výtvor Soudního dvora, nikoli států.

Spolupráce s národními soudy

Soudní dvůr nerozhoduje národní spory. Vykládá právo EU a národní soudy tento výklad uplatňují. Spojnicí je řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU. Národní soud, který má otázku o významu nebo platnosti práva EU, ji může předložit Soudnímu dvoru; soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravným prostředkem, je k tomu v zásadě povinen, s výjimkami stanovenými v rozsudku CILFIT z roku 1982, například pokud je odpověď zřejmá.

Kvůli tomuto uspořádání přednost málokdy vypadá jako konfrontace. Národní soudce použije pravidlo, porovná je s právem EU a pokud si odporují, použije právo EU. Případů odporu je málo, ale ukazují, kde leží meze.

Kde národní soudy vytyčily hranice

Nejrozvinutější vnitrostátní judikatura pochází z Německa. Spolkový ústavní soud v rozhodnutí Solange I z roku 1974 uvedl, že bude opatření EU přezkoumávat z hlediska německých základních práv, dokud Společenství nebude mít srovnatelnou ochranu, a v rozhodnutí Solange II z roku 1986, že se tohoto přezkumu zdrží, dokud bude tato ochrana zajištěna. V pozdějších rozsudcích k Maastrichtské a Lisabonské smlouvě si vyhradil pravomoc kontrolovat, zda akty EU nepřekračují převedené pravomoci (přezkum ultra vires) a zda respektují ústavní identitu Německa. V květnu 2020 v případu programu nákupu dluhopisů Evropskou centrální bankou poprvé rozhodl, že rozsudek Soudního dvora sám překročil svěřené pravomoci, což vyvolalo ostrou reakci Soudního dvora i Komise.

Další soudy zaujaly vlastní postoje. Dánský nejvyšší soud ve věci Ajos z roku 2016 zásadu obecně přijal, ale vyhradil si možnost odmítnout použít právo EU, které by bylo v rozporu s dánskou ústavní identitou. V říjnu 2021 polský Ústavní tribunál prohlásil části smluv EU za neslučitelné s polskou ústavou. Komise i Soudní dvůr toto rozhodnutí odmítly a bylo široce vnímáno jako problém právního státu, protože nezávislost samotného tribunálu byla zpochybňována.

Soudní dvůr zase v otázce základních práv také částečně ustoupil. Ve věci Melloni z roku 2013 rozhodl, že národní soud nemůže uplatnit vyšší vnitrostátní standard ochrany práv, pokud by tím byla narušena přednost, jednotnost a účinnost práva EU. Zároveň však připouští, že tam, kde právo EU ponechává prostor pro uvážení, se mohou uplatnit vnitrostátní standardy.

Co to znamená v Česku

Česko přijalo právní řád EU při vstupu v roce 2004 prostřednictvím ústavního ustanovení, které umožňuje přenést některé pravomoci na mezinárodní organizaci. Ústavní soud přednost v praxi uznává, zároveň si však vyhrazuje právo přezkoumat, zda přenos nepřekročil meze, které ústava připouští, a zda právo EU respektuje podstatné náležitosti demokratického právního státu. Tuto výhradu využil střídmě. V široce diskutovaném nálezu Slovenské důchody (věc Landtová, nález z 31. ledna 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12) dospěl k závěru, že rozsudek Soudního dvora byl ultra vires. Tyto případy vysvětluje článek Ústavní soud a právo EU, samotnou instituci článek Ústavní soud České republiky: výklad.

Pro řádné soudy v Česku platí pracovní pravidlo: pokud nelze ustanovení českého práva vyložit v souladu s přímo účinným právem EU, soud má použít pravidlo EU. Stejnou povinnost mají správní orgány. Právníci působící v oblastech, jako je spotřebitelské právo, hospodářská soutěž, ochrana osobních údajů a veřejné zakázky, argumenty z práva EU uplatňují zcela běžně.

Probíhající spor

Spor je zčásti právní, zčásti politický. Zastánci přístupu Soudního dvora tvrdí, že řád EU funguje, jen když se uplatňuje jednotně, jinak by se stát mohl vyhnout svým závazkům odkazem na vlastní právo. Kritici říkají, že poslední slovo v ústavních otázkách musí zůstat národním soudům, protože členské státy jsou stále „pány smluv“ a zdrojem demokratické legitimity. Obě strany se shodují, že systém funguje nejlépe, když soudy spolu komunikují a vyhýbají se otevřené konfrontaci.

Chcete-li judikaturu sledovat, vyhledávejte v databázi Soudního dvora (curia.europa.eu) podle čísla věci. Mnohé národní ústavní soudy zveřejňují rozhodnutí s anglickými shrnutími.

Časté otázky

Kde je zásada přednosti zapsána?

Vychází z judikatury Soudního dvora, počínaje rozsudkem Costa v. ENEL z roku 1964, a zmiňuje ji Prohlášení č. 17 připojené k Lisabonské smlouvě.

Může národní soud odmítnout použít právo EU?

Zpravidla ne. Některé ústavní soudy si vyhrazují pravomoc přezkoumat, zda EU nejednala mimo své pravomoci nebo neporušila ústavní identitu, ale využívají ji jen zřídka.

Co je předběžná otázka?

Dotaz národního soudu Soudnímu dvoru ohledně výkladu nebo platnosti práva EU podle článku 267 SFEU.

Znamená přednost, že právo EU přebíjí ústavu?

Právě o tom se vede spor. Soudní dvůr říká, že ano, v otázkách spadajících do práva EU. Mnohé národní soudy tvrdí, že ústava si ponechává konečnou výhradu.