Примат права ЕС и национальные суды: за кем последнее слово?

В 1962 году итальянский юрист Фламинио Коста отказался платить счет за электричество менее чем на две тысячи лир. Сумма была ничтожной, а вот дело — нет: Коста утверждал, что закон о национализации электроэнергетики Италии нарушает Договор о ЕЭС. Когда дело дошло до Суда Европейского союза (Суд ЕС), судьи использовали его, чтобы сформулировать принцип, который с тех пор определяет европейское право: право, вытекающее из договоров, не может быть отменено внутренним законодательством.

Этот принцип называют приматом, или верховенством права ЕС. Он лежит в основе правопорядка ЕС и остается одним из самых спорных, ведь он отвечает на вопрос, за кем последнее слово в правовой системе с несколькими источниками власти. В этом обзоре — суть доктрины, случаи, когда национальные суды сопротивлялись, и ее применение в Чехии. Чешская сторона подробнее рассмотрена в материале Конституционный суд Чехии и право ЕС, а вопрос о том, как акты ЕС попадают в национальное право, — в материале Регламенты и директивы ЕС: в чем разница.

Доктрина Суда ЕС

Суд ЕС выстраивал этот принцип по этапам.

В деле Van Gend en Loos (1963) он признал, что Сообщество — новый правопорядок международного права, ради которого государства ограничили свои суверенные права, и что право ЕС может создавать права, которые частные лица вправе защищать в национальных судах. Это прямое действие.

Дело Costa v ENEL (1964) пошло дальше. Договор создал собственную правовую систему, ставшую неотъемлемой частью правовых систем государств-членов, и государства не могут ставить более позднюю односторон.меру национального уровня выше системы, которую приняли на основе взаимности. Если бы национальное право могло ее отменять, правовая основа Сообщества оказалась бы под вопросом.

Дело Internationale Handelsgesellschaft (1970) добавило, что действительность акта ЕС нельзя оспаривать со ссылкой на основные права в том виде, как они сформулированы в национальной конституции. Суд настаивал, что защиту прав нужно искать внутри самого права ЕС, и со временем выстроил эту защиту; сегодня она закреплена в Хартии основных прав.

Дело Simmenthal (1978) сделало практический вывод для судей: национальный суд, применяющий право ЕС, должен применять его полностью и не применять любую противоречащую национальную норму, не дожидаясь, пока законодатель или конституционный суд ее устранит.

В основном тексте договоров этого принципа нет. Государства-члены все же зафиксировали его в Декларации № 17, приложенной к Лиссабонскому договору: в ней отмечено, что договоры и принятое на их основе право ЕС имеют примат над правом государств-членов в соответствии с прецедентной практикой Суда. Декларация не является статьей договора, и это одна из причин, по которой критики называют доктрину творением Суда, а не государств.

Взаимодействие с национальными судами

Суд ЕС не решает национальные дела. Он толкует право ЕС, а национальные суды применяют это толкование. Связующее звено — процедура преюдициального запроса по статье 267 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Национальный суд, у которого есть вопрос о значении или действительности права ЕС, может направить его в Суд ЕС, а суд, решения которого не подлежат дальнейшему судебному обжалованию, в принципе обязан это сделать, с исключениями, изложенными в деле CILFIT 1982 года, например когда ответ очевиден.

Из-за такой конструкции примат редко выглядит как конфронтация. Национальный судья применяет норму, сверяет ее с правом ЕС и, если они расходятся, применяет право ЕС. Случаев сопротивления немного, но они показывают, где проходят границы.

Где национальные суды проводили границы

Самая развитая национальная практика — в Германии. Федеральный конституционный суд Германии в решении Solange I 1974 года заявил, что будет проверять акты ЕС на соответствие немецким основным правам, пока в Сообществе нет сопоставимой защиты, а в решении Solange II 1986 года — что воздержится от такой проверки, пока эта защита существует. В более поздних решениях по Маастрихтскому и Лиссабонскому договорам суд оставил за собой право проверять, не выходят ли акты ЕС за пределы переданных компетенций (проверка ultra vires) и соблюдают ли они конституционную идентичность Германии. В мае 2020 года, в деле о программе выкупа облигаций Европейским центральным банком, он впервые признал, что решение Суда ЕС само вышло за пределы предоставленных полномочий, что вызвало резкую реакцию Суда ЕС и Еврокомиссии.

Другие суды заняли собственные позиции. Верховный суд Дании в деле Ajos 2016 года принял принцип в целом, но оставил возможность отказаться применять право ЕС, которое противоречило бы датской конституционной идентичности. В октябре 2021 года Конституционный трибунал Польши объявил отдельные положения договоров ЕС несовместимыми с польской конституцией; Еврокомиссия и Суд ЕС это решение отвергли, а многие увидели в нем проблему верховенства права, поскольку независимость самого трибунала оспаривалась.

Суд ЕС со своей стороны тоже уступил в вопросе основных прав. В деле Melloni 2013 года он постановил, что национальный суд не может применять более высокий национальный стандарт защиты прав, если это подорвало бы примат, единство и эффективность права ЕС. Но он также признает, что там, где право ЕС оставляет пространство для усмотрения, могут применяться национальные стандарты.

Что это значит для Чехии

Чехия приняла правопорядок ЕС при вступлении в 2004 году, на основании конституционной нормы, позволяющей передавать отдельные полномочия международной организации. Конституционный суд на практике признает примат, но оставляет за собой право проверять, не вышла ли передача полномочий за пределы допустимого конституцией и соблюдает ли право ЕС существенные черты демократического правового государства. Этим правом суд пользовался редко. В получившем широкую известность решении «Словацкие пенсии» (дело Landtová, решение от 31 января 2012 года, Pl. ÚS 5/12) он признал, что решение Суда ЕС вышло за пределы полномочий (ultra vires). Эти дела разобраны в материале Конституционный суд Чехии и право ЕС, а сам институт — в материале как устроен Конституционный суд Чехии.

Для обычных судов Чехии рабочее правило таково: если положение чешского права нельзя истолковать в соответствии с нормой права ЕС прямого действия, суд должен применить норму ЕС. Та же обязанность лежит на административных органах. Юристы, работающие в таких областях, как защита прав потребителей, конкуренция, защита данных и государственные закупки, привычно ссылаются на аргументы из права ЕС.

Продолжающийся спор

Спор отчасти юридический, отчасти политический. Сторонники подхода Суда говорят, что правопорядок ЕС работает только при единообразном применении: иначе государство могло бы уйти от обязательств, сославшись на собственное право. Критики возражают, что последнее слово в конституционных вопросах должно оставаться за национальными судами, потому что государства-члены остаются «хозяевами договоров» и источником демократической легитимности. Обе стороны согласны, что система работает лучше всего, когда суды общаются друг с другом и избегают открытой конфронтации.

Чтобы следить за прецедентной практикой, ищите дела по номеру в базе данных Суда (curia.europa.eu). Многие национальные конституционные суды публикуют решения с краткими изложениями на английском.

Частые вопросы

Где записан принцип примата?

Он следует из прецедентной практики Суда ЕС, начиная с дела Costa v ENEL в 1964 году, и отмечен в Декларации № 17, приложенной к Лиссабонскому договору.

Может ли национальный суд отказаться применять право ЕС?

Как правило, нет. Некоторые конституционные суды оставляют за собой право проверять, не вышел ли ЕС за пределы своих полномочий или не нарушил ли конституционную идентичность, но пользуются им редко.

Что такое преюдициальный запрос?

Это вопрос национального суда к Суду ЕС о толковании или действительности права ЕС, по статье 267 ДФЕС.

Означает ли примат, что право ЕС стоит выше конституции?

Именно здесь и проходит спор. Суд ЕС отвечает «да» по вопросам, входящим в сферу права ЕС. Многие национальные суды считают, что конституция сохраняет последний резерв.