Ústavní soud a právo EU: od cukerních kvót po důchody

Ústavní soud sídlí v Brně, daleko od pražského politického dění i od institucí v Lucemburku a Bruselu, a slova volí pečlivě. Od vstupu Česka do EU řeší pořád dokola stejnou otázku: kde končí autorita práva EU a kde začíná autorita české ústavy? Jeho odpovědi mají stálý tón. Ano členství, ano přednosti práva EU v každodenní praxi a k tomu zdrženlivé, jen zřídka využité právo říct ne, pokud jde o něco zásadního.

Tento výklad sleduje hlavní rozhodnutí v časovém pořadí. K obecné teorii viz přednost práva EU a vnitrostátní soudy, k tomu, jak se směrnice a nařízení dostávají do českého práva, nařízení EU a směrnice a k samotnému soudu Ústavní soud ve výkladu.

Ústavní základ

Česká ústava pochází z roku 1992, kdy členství v EU ještě nebylo reálnou vyhlídkou, a pro přistoupení bylo nutné ji změnit. Ústavní novela z roku 2001 zavedla čl. 10a, který umožňuje mezinárodní smlouvou přenést některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci. K ratifikaci je třeba souhlas Parlamentu, ledaže ústavní zákon stanoví místo toho referendum, jako tomu bylo u přistoupení k EU v červnu 2003.

Ústavní soud je ochráncem ústavnosti. Má patnáct soudců, které jmenuje prezident se souhlasem Senátu, každého na deset let. Může posuzovat soulad zákonů s ústavním pořádkem a rozhoduje o stížnostech lidí, jejichž ústavní práva byla porušena. U mezinárodních smluv mu ústava svěřuje i preventivní roli: smlouvu může posoudit před ratifikací na návrh orgánů, mezi něž patří Senát a prezident, jak se stalo u Lisabonské smlouvy. Institucionální obraz přibližuje náš text česká ústava jednoduše.

Cukerní kvóty: první postoj (2006)

První zásadní rozhodnutí padlo v březnu 2006 ve věci známé jako Cukerní kvóty III (Pl. ÚS 50/04). Šlo o nařízení vlády, které provádělo unijní režim pro cukr. Napadeno bylo s tím, že samotná unijní pravidla porušují česká ústavní práva. Ústavní soud návrh zamítl, ale při tom vytyčil rámec.

Uvedl, že členství v EU je výkonem přenosu pravomocí, který ústava dovoluje, a právo EU tedy není v českém právním řádu cizím tělesem. Unijní předpisy zásadně posuzovat podle českého ústavního pořádku nebude, protože dokud EU chrání základní práva srovnatelně s českým standardem, není přezkum na vnitrostátní úrovni nutný. Úvaha se podobá německému přístupu Solange II. Svůj postup si soud vyhradil pro dva úzké případy: pokud by EU jednala způsobem ohrožujícím podstatné náležitosti demokratického právního státu, nebo pokud by došlo k porušení samotné podstaty základních práv.

Lisabon: dvě rozhodnutí (2008 a 2009)

Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost 1. prosince 2009, vyžadovala ratifikaci ve všech členských státech. V Česku požádal Senát Ústavní soud o její předběžné posouzení.

V listopadu 2008 soud v rozhodnutí Lisabon I posoudil části smlouvy, které mu Senát předložil, a shledal je slučitelnými s ústavním pořádkem. Podrobně se zabýval přenosem pravomocí, doložkami flexibility, Listinou i revizními mechanismy smlouvy a dospěl k závěru, že Česká republika zůstává suverénním státem.

V listopadu 2009 v rozhodnutí Lisabon II, po druhém návrhu, shledal slučitelnou smlouvu jako celek a odstranil tak poslední překážku ratifikace. Prezident Václav Klaus vyčkával, dokud soud nerozhodne a dokud se ostatní členské státy nedohodnou, že se Listina základních práv bude na Českou republiku vztahovat odlišně (dohoda dosažená v Evropské radě v říjnu 2009). Ratifikační listinu podepsal 3. listopadu 2009, v den rozhodnutí soudu.

Slovenské důchody: konfrontace (2012)

Nejdramatičtější rozhodnutí se týkalo důchodu. Po rozdělení Československa v roce 1993 upravila dvoustranná dohoda důchody lidí, kteří pracovali v bývalé federaci: doby odpracované na území druhého státu platil tento stát. Česká důchodkyně, paní Landtová, pracovala před rokem 1993 v slovenské části Československa. Tvrdila, že ji toto uspořádání připravilo o část důchodu, jaký by měla, kdyby stejnou práci vykonávala na českém území.

Otázka se dostala k Soudnímu dvoru. Ve věci Landtová (C-399/09), rozhodnuté v roce 2011, Soudní dvůr uvedl, že unijní pravidla koordinace sociálního zabezpečení brání českým orgánům použít toto uspořádání způsobem, který ji znevýhodňuje.

Poté se věc dostala k Ústavnímu soudu a ten ve svém nálezu z 31. ledna 2012 (Pl. ÚS 5/12) rozhodl, že rozsudek Soudního dvora byl ultra vires, tedy vydaný mimo pravomoci svěřené EU. Odůvodnil to tím, že Soudní dvůr vyložil unijní právo sociálního zabezpečení tak, že fakticky znovu otevřel dohodu mezi českým a slovenským státem, která předcházela českému přistoupení, a k tomu EU žádnou pravomoc nemá. Český soud rozsudek neaplikoval. Podle našich informací nic takového vnitrostátní soud dosud neudělal a rozhodnutí se široce označuje za první svého druhu.

Vzbudilo značnou pozornost, jako mezník i jako výjimka. V pozdějších rozhodnutích soud zdůraznil, že přezkum ultra vires je určen pro výjimečné případy, a české soudy dál používají právo EU běžným způsobem. Otázka důchodů z doby Československa zůstala předmětem přeshraniční politické diskuse. Dotýkáme se jí v textu česko-slovenské vztahy po roce 1993.

Jak soud nakládá s právem EU v běžné praxi

Mimo senzační případy je přístup Ústavního soudu k právu EU rutinní. Považuje je za součást právního prostředí, které musí obecné soudy používat, a přezkoumává, zda je neopomněly způsobem, který porušuje právo na spravedlivý proces. Soud, který odmítne argument z unijního práva, nebo bez odůvodnění nepoloží předběžnou otázku Soudnímu dvoru, ač k tomu byl povinen, může být kritizován za svévoli. Sám Ústavní soud, pokud je známo, Soudnímu dvoru předběžnou otázku nepoložil, na rozdíl od některých jiných ústavních soudů (stav k roku 2026; aktuální údaje ověřte ve statistikách Soudního dvora).

Co to znamená v praxi

Pro obyvatele a firmy je závěr uklidňující a trochu nudný. České soudy používají právo EU samozřejmě, Ústavní soud přijímá jeho přednost v určitých mezích a svou výhradní pravomoc využil jen jednou, a to způsobem, který přitáhl mezinárodní pozornost. Dosud probírané případy ukazují vztah postavený na dialogu mezi soudy, ne na automatické podřízenosti na žádné straně.

Právníkům, compliance pracovníkům a lidem z oblasti public affairs se vyplatí číst úvahy Ústavního soudu o právu EU vedle judikatury Soudního dvora. Každá z nich vysvětluje tu druhou.

Časté otázky

Kde ústava umožňuje členství v EU?

Čl. 10a, který přidala ústavní novela z roku 2001, umožňuje mezinárodní smlouvou přenést některé pravomoci na mezinárodní organizaci.

Co bylo rozhodnutí o slovenských důchodech?

Nález z ledna 2012, v němž Ústavní soud rozhodl, že rozsudek Soudního dvora ve věci Landtová překročil pravomoci EU.

Zablokoval soud Lisabonskou smlouvu?

Ne. V letech 2008 a 2009 shledal smlouvu slučitelnou s českým ústavním pořádkem.

Kolik soudců soud má?

Patnáct, které jmenuje prezident se souhlasem Senátu na desetileté období.