Проиграли в Брюсселе: Чехия, квоты на беженцев и решение суда 2020 года

Когда в 2015 году ЕС решил распределить беженцев между странами-членами, он пошел на необычный шаг: переступил через позицию правительств, которые были против. Голосование шло квалифицированным большинством, четыре страны, среди них Чехия, остались в меньшинстве, а решение было юридически обязательным. Так начался спор о суверенитете, солидарности и пределах права ЕС, который не закончился до сих пор.

Ниже изложено, как возник этот спор и что говорят о нем суды и новый пакт.

Кризис 2015 года

В 2015 году более миллиона человек пересекли Средиземное море и Балканы и оказались в ЕС; большинство бежали от войны в Сирии и других конфликтов. Греция и Италия, куда люди прибывали в первую очередь, не справлялись с регистрацией и размещением, и многие двигались дальше, в Германию, Швецию и другие страны. По Дублинским правилам за рассмотрение ходатайства об убежище обычно отвечает страна первого въезда, и это создало огромную нагрузку на несколько государств.

ЕС ответил экстренными мерами. В сентябре 2015 года Совет принял два решения: в течение двух лет переселить из Италии и Греции в другие страны-члены просителей убежища, которые явно нуждаются в международной защите. Главной цифрой было 160 000 человек, на практике ее потом сократили. Каждой стране назначили долю с учетом численности населения, размера экономики и других факторов. Решения опирались на положение договоров об экстренных случаях, которое допускает принятие мер квалифицированным большинством.

Чешское правительство под руководством Богуслава Соботки выступало против обязательных квот. 22 сентября 2015 года Чехия, Венгрия, Словакия и Румыния проголосовали против. Прага доказывала, что релокация не решит кризис, подтолкнет контрабанду людей, а решение о том, кого принимать, должно оставаться за национальными правительствами. Сторонники релокации возражали, что принцип солидарности, закрепленный в договорах, требует разделить бремя.

Что сделала Чехия

По этой схеме Чехия приняла лишь несколько человек: по широко цитируемым данным, 12. После первой небольшой группы она перестала участвовать и новых обязательств не брала. Чешские правительства говорили, что страна не является естественной целью для большинства просителей убежища, которые предпочитают Германию или Скандинавию, и что Чехия обязана защищать свою безопасность. Они также напоминали, что сама Чехия помогала беженцам: от балканских войн 1990-х годов до Украины позднее.

Общественное мнение резко выступало против обязательных квот. Эта позиция стала частью предвыборных кампаний, а Андрей Бабиш, ставший премьер-министром в декабре 2017 года, сделал ее одной из своих тем. При этом число ходатайств об убежище, поданных в Чехии, невелико по сравнению со странами Западной Европы. Статистику публикуют Министерство внутренних дел Чехии (MV) и Евростат.

Судебное дело

Европейская комиссия начала в 2017 году производство о нарушении против Чехии, Венгрии и Польши за невыполнение решений о релокации. Словакия и Венгрия, кроме того, оспаривали сами эти решения, и Суд Европейского союза отклонил их иск в 2017 году.

В решении от 2 апреля 2020 года (объединенные дела C-715/17, C-718/17 и C-719/17) суд признал, что три государства не выполнили обязательства по праву ЕС. Он отверг их довод о том, что национальная ответственность за правопорядок и внутреннюю безопасность позволяет не применять решения. Суд согласился, что страны-члены могут ссылаться на такие основания в отдельных случаях, но заявил, что им нужны конкретные доказательства, а не общий отказ. К моменту решения схема релокации уже закончилась, поэтому постановление не обязывало ни одно государство кого-либо принимать. Оно касалось прошлого, но задало ориентир на будущее.

Новый пакт

Этот опыт заставил ЕС пересмотреть подход. После многолетних переговоров в 2024 году он принял Пакт о миграции и убежище, который должен начать действовать с середины 2026 года. Пакт меняет процедуры на границе, усиливает проверку прибывших и ускоренное рассмотрение некоторых ходатайств, пересматривает правила о том, какое государство отвечает за рассмотрение, и создает «механизм солидарности». Страны-члены могут вносить вклад в общее бремя по-разному: принимая переселенных людей, выплачивая деньги или оказывая оперативную поддержку, например персоналом и техникой. Идея состояла в том, чтобы избежать жесткости квот 2015 года и предложить гибкость.

Чехия выразила оговорки по отдельным частям пакта. Сменявшие друг друга правительства заявляли, что не примут обязательную релокацию, и подчеркивали, что предпочитают защиту внешних границ и сотрудничество со странами происхождения и транзита. Практическая позиция по взносу в рамках солидарности и то, как Чехия будет внедрять процедуры пакта, зависят от правительства, находящегося у власти, и от необходимого национального законодательства (по состоянию на 2026 год; уточняйте в Министерстве внутренних дел и в Совете ЕС). Эта область быстро меняется и в политическом, и в правовом плане, поэтому обращайтесь к официальным источникам.

Другие стороны картины

Считать спор о квотах всей миграционной политикой Чехии было бы ошибкой. В стране много иностранных работников, об этом рассказывают материалы виды виз в Чехии и карта работника и «Голубая карта ЕС», а с 2022 года Чехия в больших масштабах принимает людей из Украины по временной защите (см. Чехия и Украина). Украинский случай существенно отличается от 2015 года: это люди из соседней страны, другой правовой инструмент (Директива о временной защите) и широкая поддержка общества на первом этапе.

Спор показывает и то, как принимает решения ЕС. Миграция и убежище относятся к совместной компетенции, и для большинства решений нужны квалифицированное большинство в Совете и согласие Европейского парламента, как объясняется в материале как устроен ЕС. Страну-члена могут перегolosовать, и ей все равно придется применять результат: это часть того, что значит членство (что означает членство в ЕС для Чехии). О ратификации в Чехии договора, расширившего голосование большинством, рассказано в материале Чехия и Лиссабонский договор. Шенгенская система, которая держится на общих внешних границах, описана в материале Шенгенская зона и Чехия.

Почему спор не утихает

За юридическим спором остаются открытыми три разногласия. Первое касается солидарности: означает ли разделение ответственности прием людей или засчитываются и другие виды вклада. Второе касается суверенитета: принадлежит ли право решать, кто может въехать и остаться, только национальным правительствам. Третье касается эффективности: помогают ли квоты бороться с нелегальной миграцией или мешают этому. У каждой стороны есть серьезные аргументы, а данные оспариваются.

Частые вопросы

Сколько беженцев приняла Чехия по схеме 2015 года?

Около дюжины, по широко цитируемым данным. Затем Чехия перестала участвовать.

Что решил Суд Европейского союза в 2020 году?

Что Чехия, Венгрия и Польша не выполнили обязательства по праву ЕС, не применив решения о релокации.

Вводит ли новый пакт квоты?

Он создает механизм солидарности, в котором государства могут вносить вклад через релокацию, финансовые выплаты или оперативную поддержку. Подробности уточняйте в Совете ЕС.

Это то же самое, что ситуация с украинскими беженцами?

Нет. Украинцев принимали по Директиве ЕС о временной защите, это другая правовая основа.

Чтобы следить за нынешней позицией Чехии, читайте заявления Министерства внутренних дел Чехии о пакте вместе с пояснениями Совета ЕС.