Последняя подпись: как Чехия задержала Лиссабонский договор в 2009 году

В ноябре 2008 года президент Вацлав Клаус назвал себя диссидентом внутри Европейского союза, и пресса вынесла эти слова в заголовки. Чехия все еще не ратифицировала Лиссабонский договор — документ, который должен был спасти процесс реформ в ЕС после того, как французские и голландские избиратели в 2005 году отвергли проект конституции. Договор мог вступить в силу, только когда его ратифицируют все государства-члены, поэтому целый год Брюссель смотрел на Прагу.

Вот как шла ратификация и почему эта история остается важной для конституционной истории страны.

Что представлял собой договор

Лиссабонский договор, подписанный 13 декабря 2007 года, внес изменения в действовавшие договоры ЕС. Он учредил пост председателя Европейского совета, усилил роль Верховного представителя по иностранным делам, расширил применение голосования квалифицированным большинством в Совете, дал больше полномочий Европейскому парламенту, сделал Хартию основных прав юридически обязательной и позволил национальным парламентам проверять предложения на соответствие принципу субсидиарности. Он также закрепил процедуру выхода государства из Союза — статью 50, которую впервые применила Великобритания.

Поскольку договор менял учредительные договоры, его должны были ратифицировать все государства-члены по собственным правилам. В большинстве стран это сделали парламенты. Ирландия, конституция которой требует референдума, проголосовала против в июне 2008 года, а затем за — на втором референдуме в октябре 2009 года, получив гарантии. Чешский процесс шел медленнее большинства, причем по внутренним причинам.

Политика внутри страны

В Чехии договор разделил партии и институты. Правительство Мирека Тополанека — коалиция Гражданской демократической партии (ODS), христианских демократов и «Зеленых» — было расколото, а часть членов ODS разделяла скептицизм Клауса. Социал-демократы, находившиеся в оппозиции, поддерживали ратификацию. В первой половине 2009 года Чехия председательствовала в Совете ЕС (ротационное председательство), и именно тогда, в марте, правительство потеряло вотум доверия — исторический конфуз, ведь это случилось посреди председательства. Как работает ротация, описано в материале Чешское председательство в ЕС: как работают ротационные председательства.

Самым заметным критиком был президент, избранный парламентом в 2003 году и еще раз в 2008-м. Клаус давно утверждал, что ЕС дрейфует к федеративному государству за счет национального суверенитета, и считал договор шагом в этом направлении. О роли президента рассказано в материале как избирают президента Чехии и что он делает. Заблокировать договор, одобренный парламентом, он не мог, но ратификация считалась завершенной только после его подписи, и этот шаг он мог затягивать. Гавел, его предшественник и полная противоположность по темпераменту, выступал за вступление Чехии в ЕС и НАТО (Вацлав Гавел: от драматурга-диссидента до президента).

Суд в Брно

В 2008 году группа сенаторов попросила Конституционный суд проверить, совместим ли договор с конституционным порядком Чехии. Суд в решении от 26 ноября 2008 года признал, что конкретные положения, переданные на рассмотрение, ему не противоречат. Вторая группа сенаторов вновь оспорила договор в 2009 году, и 3 ноября 2009 года суд постановил, что договор в целом соответствует конституции, и отклонил жалобу. Эти решения и более поздняя практика суда разобраны в материалах Конституционный суд Чехии: объяснение и Конституционный суд Чехии и право ЕС.

Решения суда имеют более широкое значение. Они подтвердили, что передача полномочий ЕС совместима с конституцией, если соблюдаются определенные пределы. Этот принцип применяется и в более поздних делах об отношениях между чешским правом и правом ЕС.

Сделка по Хартии

Парламент одобрил договор в феврале (Палата депутатов) и мае (Сенат) 2009 года. Тем не менее Клаус отказывался подписывать, пока рассматривалась вторая конституционная жалоба, и выдвинул новое требование: исключение из действия Хартии основных прав по образцу договоренности для Польши и Великобритании. Он опасался, что Хартию могут использовать для имущественных претензий людей, изгнанных после Второй мировой войны; об этом рассказано в материале декреты Бенеша: объяснение.

После того как 2 октября 2009 года Ирландия одобрила договор на втором референдуме, а президент Польши вскоре его подписал, Чехия осталась последней. На Европейском совете 29–30 октября 2009 года лидеры ЕС согласились распространить такой протокол на Чешскую Республику при заключении следующего договора о присоединении. Суд вынес решение 3 ноября, и Клаус подписал договор в течение нескольких часов. Правительство премьер-министра Яна Фишера, работавшее с весны, объявило процесс завершенным. Ратификационная грамота была передана на хранение правительству Италии, депозитарию договора, 13 ноября 2009 года, а 1 декабря договор вступил в силу.

Что стало с исключением из Хартии

Исключение так и не вступило в силу. Протокол нужно было включить в договор путем поправки, а для этого требовалась ратификация всеми государствами, до чего дело не дошло. Чешское правительство отказалось от этого требования в 2014 году, как рассказано в материале Чехия и исключение из Хартии основных прав. На практике Хартия действует в Чехии так же, как в любом другом государстве-члене.

Взгляд из Брюсселя

В остальных странах Союза чешский эпизод наблюдали с раздражением и некоторым весельем. У других правительств были свои трудности: референдум в Ирландии, решение Федерального конституционного суда Германии в июне 2009 года, потребовавшее больше прав для Бундестага, и оспаривание договора в Польше. И все же чешская задержка оказалась последним препятствием, и пока ее не устранили, нельзя было назначить первого постоянного председателя Европейского совета и нового Верховного представителя. Эти посты заполнили в ноябре 2009 года, всего через несколько недель после чешской подписи: на саммите ЕС выбрали Хермана Ван Ромпея и Кэтрин Эштон. Скорость показывает, как много зависело от подписи в Праге.

Для чешских комментаторов эта история стала зеркалом. Сторонники договора считали, что страна опозорилась, увязав подпись с требованием в последнюю минуту, а скептики — что Чехия отстояла принцип и показала, что малые государства умеют торговаться. Обе точки зрения слышны до сих пор.

Что Лиссабон изменил для Чехии

Для граждан Чехии последствия договора непрямые. Он дал национальным парламентам больше голоса в законотворчестве ЕС, чем пользуются чешские Сенат и Палата депутатов. Он расширил полномочия Европейского парламента, в который Чехия отправляет избранных депутатов, как рассказано в материале чешские евродепутаты и выборы в Европейский парламент. Он создал пост постоянного председателя Европейского совета и укрепил структуру внешней политики ЕС. И он ввел Европейскую гражданскую инициативу, которая позволяет миллиону граждан из нескольких стран просить Комиссию предложить законодательный акт.

В более общем плане этот опыт многому научил в том, как работает ЕС. Одна страна или один человек на высоком посту могут задержать договор, пока не получат уступок, а правило консенсуса при изменении договоров дает влияние каждому правительству. Во многом поэтому более поздние реформы по возможности проводят без изменения договоров. Расширенное голосование большинством объясняет и то, как страну могут перевесить голосами, как в споре о квотах для беженцев. Общая картина дана в материалах Чехия в Европейском союзе: что означает членство и как работает ЕС: институты простыми словами.

Частые вопросы

Когда Чехия ратифицировала Лиссабонский договор?

Парламент одобрил его в феврале и мае 2009 года, а президент Клаус подписал 3 ноября 2009 года — это была последняя необходимая подпись.

Что решил Конституционный суд?

В ноябре 2008 и в ноябре 2009 года он признал договор совместимым с конституционным порядком Чехии.

Почему президент затягивал подписание?

Он был против договора и добивался исключения из Хартии основных прав, с чем лидеры ЕС согласились в октябре 2009 года.

Когда договор вступил в силу?

1 декабря 2009 года.

Если вам нужны первоисточники, прочитайте краткие изложения обоих решений Конституционного суда на английском языке.