Poslední podpis: jak Česko v roce 2009 brzdilo Lisabonskou smlouvu

V listopadu 2008 prezident Václav Klaus označil sám sebe za disidenta v Evropské unii a tisk z toho udělal titulek. Česká republika stále neratifikovala Lisabonskou smlouvu, dokument, který měl zachránit reformní proces EU poté, co francouzští a nizozemští voliči v roce 2005 odmítli návrh evropské ústavy. Smlouva mohla vstoupit v platnost, až když ji ratifikují všechny členské státy, takže se po celý rok upíraly pohledy Bruselu na Prahu.

Takto ratifikace probíhala a proto je dodnes důležitou kapitolou ústavních dějin.

Co smlouva obsahovala

Lisabonská smlouva, podepsaná 13. prosince 2007, změnila dosavadní smlouvy EU. Zřídila funkci předsedy Evropské rady, posílila roli vysokého představitele pro zahraniční věci, rozšířila hlasování kvalifikovanou většinou v Radě, dala větší slovo Evropskému parlamentu, učinila Listinu základních práv právně závaznou a umožnila národním parlamentům posuzovat návrhy z hlediska souladu se zásadou subsidiarity. Stanovila také postup, jímž může členský stát z Unie vystoupit, článek 50, který poprvé využilo Spojené království.

Protože smlouva měnila zakládající smlouvy, musely ji ratifikovat všechny členské státy podle svých vlastních pravidel. Většina tak učinila v parlamentech. Irsko, jehož ústava vyžaduje referendum, hlasovalo v červnu 2008 proti a v druhém referendu v říjnu 2009, po získání záruk, pro. Česká ratifikace byla pomalejší než většina ostatních z důvodů vnitropolitických.

Politika doma

V Česku smlouva rozdělila strany i instituce. Vláda Mirka Topolánka, koalice Občanské demokratické strany (ODS), lidovců a zelených, byla rozpolcená a část členů ODS následovala Klausův skepticismus. Sociální demokraté v opozici ratifikaci podporovali. V první polovině roku 2009 Česko předsedalo Radě EU a vláda přitom v březnu ztratila hlasování o důvěře, což byla historická ostuda, protože se to stalo uprostřed předsednictví. Mechanismus rotujících předsednictví popisuje text České předsednictví v EU: jak fungují rotující předsednictví.

Prezident, zvolený Parlamentem v roce 2003 a znovu v roce 2008, byl nejvýraznějším kritikem. Klaus dlouho tvrdil, že se EU posouvá k federálnímu státu na úkor národní suverenity, a smlouvu označoval za krok tímto směrem. Jeho roli popisuje text jak se volí český prezident a co tato funkce obnáší. Smlouvu schválenou Parlamentem nemohl zcela zablokovat, ale ratifikace byla dokončena až jeho podpisem a ten krok mohl oddalovat. Havel, jeho předchůdce a povahový protipól, prosazoval vstup Česka do EU a NATO (Václav Havel: od disidentského dramatika k prezidentovi).

Soud v Brně

V roce 2008 požádala skupina senátorů Ústavní soud, aby posoudil, zda je smlouva v souladu s českým ústavním pořádkem. Soud nálezem z 26. listopadu 2008 shledal, že konkrétní předložená ustanovení s ním v rozporu nejsou. Druhá skupina senátorů smlouvu napadla znovu v roce 2009 a Soud 3. listopadu 2009 rozhodl, že smlouva jako celek je v souladu s ústavou, a stížnost zamítl. Tyto nálezy spolu s pozdější judikaturou rozebírají texty Český Ústavní soud: výklad a Český Ústavní soud a právo EU.

Nálezy mají širší význam. Potvrdily, že přenos pravomocí na EU je v souladu s ústavou, pokud jsou dodrženy určité meze, což je zásada, ze které vycházejí pozdější rozhodnutí o vztahu českého práva a práva EU.

Dohoda o Listině

Parlament smlouvu schválil v únoru (Poslanecká sněmovna) a v květnu (Senát) 2009. Klaus přesto odmítal podepsat, dokud bude projednávána druhá ústavní stížnost, a přidal nový požadavek: výjimku z Listiny základních práv podle vzoru Polska a Spojeného království. Obával se, že by Listina mohla sloužit k majetkovým nárokům lidí vysídlených po druhé světové válce, což vysvětluje text Benešovy dekrety: výklad.

Poté, co bylo 2. října 2009 schváleno druhé irské referendum a krátce nato podepsal i polský prezident, zůstalo Česko poslední zemí. Na zasedání Evropské rady 29. a 30. října 2009 se lídři EU dohodli, že takový protokol rozšíří i na Českou republiku při sjednávání příští přístupové smlouvy. Soud vynesl svůj nález 3. listopadu a Klaus podepsal během několika hodin. Vláda premiéra Jana Fischera, která úřadovala od jara, prohlásila proces za dokončený. Ratifikační listina byla uložena u italské vlády, depozitáře smlouvy, 13. listopadu 2009 a smlouva vstoupila v platnost 1. prosince.

Co se stalo s výjimkou z Listiny

Výjimka nikdy nevstoupila v platnost. Protokol bylo nutné začlenit změnou smlouvy, která vyžadovala ratifikaci všemi státy, a to se nikdy nedotáhlo do konce. Česká vláda svůj požadavek stáhla v roce 2014, jak popisuje text Česko a výjimka z Listiny základních práv. V praxi to znamená, že se Listina na Česko vztahuje stejně jako na kterýkoli jiný členský stát.

Pohled z Bruselu

Jinde v Unii sledovali český příběh s podrážděním a trochou pobavení. Jiné vlády si prošly vlastními potížemi: irské referendum, červnový nález německého Spolkového ústavního soudu z roku 2009, který vyžadoval více práv pro Bundestag, a spor v Polsku. České zdržení však bylo poslední překážkou a znamenalo, že jmenování prvního stálého předsedy Evropské rady a nového vysokého představitele nemohlo pokračovat, dokud nebyla odstraněna. Tyto posty byly obsazeny v listopadu 2009, jen několik týdnů po českém podpisu, když na summitu EU vybrali Hermana Van Rompuye a Catherine Ashton. Rychlost ukazuje, kolik na pražském podpisu záviselo.

Pro české komentátory byla celá událost zrcadlem. Zastánci smlouvy tvrdili, že se země ztrapnila tím, že svůj podpis vázala na požadavek z poslední chvíle, zatímco skeptici argumentovali, že Česká republika hájila zásadu a ukázala, že malé státy mohou vyjednávat. Oba pohledy zaznívají dodnes.

Co Lisabon změnil pro Česko

Pro české občany jsou dopady smlouvy nepřímé. Smlouva dala národním parlamentům větší slovo při tvorbě práva EU, což Senát i Poslanecká sněmovna využívají. Rozšířila pravomoci Evropského parlamentu, do kterého Česko vysílá volené poslance, jak popisuje text Čeští europoslanci a volby do Evropského parlamentu. Zřídila stálého předsedu Evropské rady a posílila strukturu zahraniční politiky EU. A zavedla evropskou občanskou iniciativu, která umožňuje milionu občanů z několika zemí vyzvat Komisi, aby předložila návrh právního předpisu.

Obecněji z těchto zkušeností plynula poučení o tom, jak EU funguje. Jediná země nebo jediný držitel úřadu může smlouvu zdržet, dokud nedojde k ústupkům, a pravidlo konsenzu při změně smluv dává vliv každé vládě. To je velkou částí důvodu, proč se pozdější reformy prosazují, kde je to možné, bez změny smluv. Rozšířené hlasování většinou také vysvětluje, jak může být země přehlasována, jako ve sporu o uprchlické kvóty. Celkový obraz nabízejí texty Česko v Evropské unii: co členství znamená a jak funguje EU: instituce jednoduše.

Časté otázky

Kdy Česko ratifikovalo Lisabonskou smlouvu?

Parlament ji schválil v únoru a v květnu 2009 a prezident Klaus ji podepsal 3. listopadu 2009, což byl poslední potřebný podpis.

Jak rozhodl Ústavní soud?

V listopadu 2008 a v listopadu 2009 shledal smlouvu v souladu s českým ústavním pořádkem.

Proč prezident podpis oddaloval?

Smlouvu odmítal a požadoval výjimku z Listiny základních práv, na které se lídři EU dohodli v říjnu 2009.

Kdy smlouva vstoupila v platnost?

1. prosince 2009.

Chcete-li si přečíst primární dokumenty, najdete anglická shrnutí obou nálezů na stránkách Ústavního soudu.